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检察机关提起民事公益诉讼的可行性

编者:本文刊登于《浙江法制报》(2005年7月21日) 第七版:前沿  新视野

    检察机关对于损害社会公共利益的事件私权,违反了民事诉讼法中当事人法律地位平等提起民事诉讼是检察机关法律监督权在民事诉讼中的充分体现,有利保护国家和社会公共利益。应完善我国民事立法,对检察机关提起民事公益诉讼作出具体规定。
    一、检察机关提起民事公益诉讼符合我国宪法精神,是由检察机关的法律监督职能所决定。
    1、我国《宪法》第129条规定“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。《民事诉讼法》第14条规定:“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”。根据规定,检察机关的检察权在本质上一种监督权,检察机关在民事领域的监督权体现为两个方面,一是对审判机关的审判活动的监督;二是对民事主体民事活动合法性的监督。检察机关提起民事公益诉讼是检察机关对民事主体民事活动合法性行使监督职能的体现。
    2、相对于其他国家机关、个人而言,检察机关是最合适代表国家利益和公共利益的诉讼主体,由检察机关提起民事公益诉讼可以实现公正效益的统一。
    我国宪法第131条规定:“人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。检察机关的检察监督权不具有实质处分的性质,是一种超然的权力,能够忠实地维护国家利益和公共利益。检察机关的工作人员是法律专业人员,熟悉法律,能够有效地维护国家利益和公共利益。
    相比较而言,行政机关具有对国家和公共事务的管理职能,依理可以提起民事诉讼,维护社会公共利益。但是行政机关与民事违法者往往是管理者与被管理者才的关系,有些民事违法行为的发生甚至可能是行政机关的失职或渎职造成的,这种情况下期望由行政机关提起民事诉讼的可能性很小。就个人而言,有些案件例国有资产流失案件,个人不是具体的受害者,特别是公益诉讼案件往往需要调查取证,个人没有调查取证的权力,个人的经济条件、法律知识也相对较弱,这就难以提起民事诉讼。
    二、我国的立法和司法实践为检察机关提起民事公益诉讼提供了宝贵的经验
    我国立法曾对检察机关提起民事诉讼作出明确规定,例,在1949年的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》第3条规定:“对于与全国社会与劳动人民利益有关之民事案件及一切行政诉讼,均得代表国家公益参与之”。1954的《中华人民共和国人民检察院组织法》第4条规定,对于有关国家和人民利益的重要民事案件,检察院有权提起诉讼。1979年开始起草的《民事诉讼法》前6稿中都对检察机关提起民事诉讼作出过规定,其中第6稿规定的最为完整,有15个条款。我国现行的《刑事诉讼法》第53条中规定:“如果是国家财产、集体财产遭受损失的,人民检察院在提起公诉的时候,可以附带提起民事诉讼”。
    我国各地的检察机关积极实践,向法院起诉了一批民事诉讼案件。例如方城检察院请判违法合同无效案、河津检察院追诉非法转让案、连城检察院追诉非法所得案,等。这些案件的成功诉讼维护了国家和人民利益,为今后的立法提供了宝贵经验。
    三、检察机关提起民事公益诉讼的立法建议
    有关检察机关提起民事公益诉讼,我国民事诉讼法没有具体的规定,司法实践中几起诉讼的提起都是依据检察机关在民事领域行使法律监督权的原则性规定进行,因此检察机关提起民事公益诉讼尚处于无具体法律可依据的地位。许多人对检察机关是否有权提起民事公益诉讼提出质疑,另一方面,由于没有具体的法律规定,各地检察机关提起民事公益诉讼的做法各异,局面混乱,不利于法律的统一实施。因此有必在立法上对检察机关提起民事公益诉讼的范围、程序等作出具体规定。
    1、检察机关提起民事公益诉讼的范围
    确定检察机关提起民事诉讼的范围应遵循下列原则:1、符合民事诉讼法的一般起诉条件。2、维护国家和社会公共利益;3、无直接利害关系人或直接利害关系人不能不愿提起诉讼;4、从我国的国情出发,考虑到我国社会的实际需要和检察机关的工作能力。根据这些原则,目前应将范围确定为:国有资产流失案件、环境污染案件、严重损害消费者利益案件、垄断案件等。
    2、检察机关提起民事公益诉讼的程序事宜
    检察机关提起民事公益诉讼属于民事诉讼,其程序应符合民事诉讼法的一般程序规则,同时检察机关提起民事公益诉讼有自身的特殊性,其程序应有一些特别规定。例如,各地检察机关提起诉讼的几起案例中,对检察机关在民事公益诉讼中的
    称呼有“原告”、“起诉机关”、“法律监督机关”等不同的做法。立法上应对此作出统一规定。笔者认为,检察机关在民事公益诉讼中的称呼反映了检察机关在诉讼中的地位,虽然检察机关是法律监督机关,但在民事诉讼中是代表特定利益的一方当事人,与对方当事人在诉讼权利、义务上是平等的,因此称呼“原告”比较恰当,这样能体现民事诉讼的平等性。另外,应对检察机关提起民事公益诉讼的具体规则,如发现或接受案件线索、受理立案、调查取证、提起决定等作出规定。
    3、建议先授权最高人民法院以司法解释形式对检察机关提起民事公益诉讼有关事宜作出规定,在时机成熟时,再对民事诉讼法作出相应修改。


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